史航

中國石油天然氣管道工程有限公司

1 問(wèn)題的提出

近期有刊物上開(kāi)展了“管道保護距離的紅線(xiàn)應當劃在哪里”的討論，閱讀了相關(guān)的文章，有兩點(diǎn)認識：

一是發(fā)現大家的不同觀(guān)點(diǎn)還是常說(shuō)的“建設與管理”的分歧——建設方基于管道的安全性、技術(shù)經(jīng)濟可行性建設管道，強調在安全程度滿(mǎn)足的前提下，建設技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的管道系統；管理方肩負保障長(cháng)期運營(yíng)安全的責任，強調管道的危險性，以獲得更好的保護條件。本人認為：只有全面負責“管道建設和運行”全過(guò)程的人士才能對于建設標準、管理條件給出全面的評價(jià)，而偏重于任何一方面的論點(diǎn)都是不全面的。二是分歧的根源還是對管道安全性的理解：管道的危險究竟是隨時(shí)會(huì )出現的，還是在特殊條件下才會(huì )發(fā)生的？綜合這兩種分歧，尋求在分歧爭論中得出較為全面而科學(xué)的論點(diǎn)：如何全面理解影響油氣管道安全的各種因素，處理好管道建設與管理的關(guān)系，創(chuàng )造一種既安全又高效的建設與運行和諧的氛圍。

2 法律法規和技術(shù)規范是統一的

2010年，我國頒布了《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》。這部法律是在全面總結2001年《石油天然氣管道保護條例》實(shí)施9年經(jīng)驗的基礎上，為使我國境內油氣（長(cháng)輸）管道得到全面且合理的保護而出臺的一部法律，管道保護法以“保護已建成的管道為主”，同時(shí)也作出了管道規劃與建設方面的規定，內容很全面。新版《輸油管道工程設計規范》 GB50253-2014、《輸氣管道工程設計規范》 GB50251-2015在編制過(guò)程中，結合法律法規要求，全面考慮了管道安全、環(huán)境保護、技術(shù)可行與經(jīng)濟合理性，并考慮了管道良好的運營(yíng)維護、保護條件，規定了輸油、輸氣管道與周邊設施的距離，規定了管道的強度要求、穩定性要求、防腐蝕要求、管道的運行控制要求、質(zhì)量檢驗、數據采集等一整套各方面的安全要求，規范從上報修訂計劃到修訂過(guò)程大約歷時(shí)3年時(shí)間，其間經(jīng)過(guò)了幾稿反復的討論及網(wǎng)上征集意見(jiàn)，最后得到國家住房與城鄉建設部的審批頒布。

這兩部規范與相關(guān)法律法規的精神是一致的，具體的規定也是遵照法律條文制定的�！豆艿辣Ｗo法》第三十條規定的“在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內，禁止下列危害管道的行為：（一）種植喬木、灌木、藤類(lèi)、蘆葦、竹子或者其他根系深達管道埋設部位可能損壞管道防腐層的深根植物；（二）取土、采石、用火、堆放重物、排放腐蝕性物質(zhì)、使用機械工具進(jìn)行挖掘施工；（三）挖塘、修渠、修曬場(chǎng)、修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈、建房以及修建其他建筑物、構筑物”，這是給管道劃定了5米的保護距離，規范中也將“管道距離建筑物的距離應不小于5m”作為強制性條文規定，這與法律是一致的。另外，管道設計過(guò)程中絕對不是僅僅遵從這一條要求，管道設計不但會(huì )考慮盡量遠離人口密集區和各種建筑物，而且還要根據沿線(xiàn)的人口密度（并考慮規劃的發(fā)展情況）提高管道的壁厚及嚴格檢測手段，加強管道的防腐蝕、防第三方破壞的措施，增加管道的風(fēng)險控制水平（泄露檢測和截斷閥室等）。這里要強調：規范給出的安全措施是完整的一套規定，而不是僅僅“間距”一項。

管道保護法第三十一條規定：“在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側和本法第五十八條第一項所列管道附屬設施周邊修建下列建筑物、構筑物的，建筑物、構筑物與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求：（一）居民小區、學(xué)校、醫院、娛樂(lè )場(chǎng)所、車(chē)站、商場(chǎng)等人口密集的建筑物；（二）變電站、加油站、加氣站、儲油罐、儲氣罐等易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲場(chǎng)所。前款規定的國家技術(shù)規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定�！钡谌�十一條與第三十條內容是相聯(lián)系的，強調了不同方面：一是管道線(xiàn)路兩側5m是具體的“線(xiàn)路保護范圍”；二是如果在管道及附屬設施周邊修建所列建構筑物，其建筑物、構筑物與管道線(xiàn)路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。兩條規定的側重點(diǎn)不同，管道保護法整個(gè)第三章“管道運行中的保護”都是各方面保護的要求，貫穿起來(lái)，內容很全面，很容易理解。

有的專(zhuān)家說(shuō)：“規范依據管道保護法第三十條（確定距離要求）是有悖于立法的原意”，“第三十條不是制定距離標準的法律依據，而第三十一條是制定距離標準的法律依據”，這種觀(guān)點(diǎn)顯然是對法律和規范的誤讀，法律的各條規定是一個(gè)整體，制訂規范時(shí)都要考慮，僅依據一條顯然不夠，第三十條和第三十一條涵蓋的方面不同，怎么能說(shuō)一條是依據而另一條不是呢？立法的原意都是“保護管道”，保護管道并不是間距越大越好，而是要適度�！妒�油天然氣管道保護條例》第十五條曾要求：“禁止在管道中心線(xiàn)兩側或者管道設施場(chǎng)區外各50m范圍內，爆破、開(kāi)山和修筑大型建筑物、構筑物工程”，這一條引起很大爭議，管道保護法編制中就刪除了該項規定。規范規定管道線(xiàn)路兩側5m的保護距離，不是“有悖于”而恰恰是“符合”法律。

3 設計規范與其他規范的對比

談到我國設計規范對距離的要求，許多人做過(guò)與國外標準的對比——稱(chēng)為“對標”工作，比如和美國、俄羅斯規范的對標。

一些專(zhuān)家提出：“美國《液體管道聯(lián)邦最低安全標準》規定，管道和住宅、工業(yè)建筑及公共場(chǎng)所的最小間距為15.24m”，此句話(huà)引自Title49: Transportation PART 195—TRANSPORTATIONOF HAZARDOUS LIQUIDS BY PIPELINE，其中§195.210原文是： (b) No pipeline may be located within 50 feet (15 meters) of any private dwelling, orany industrial building or place of public assemblyin which persons work, congregate, or assemble,unless it is provided with at least 12 inches (305millimeters) of cover in addition to that prescribed in§195.248. 本句話(huà)所指的§195.248條是管道埋深要求，其中對于工業(yè)區、商業(yè)區和居民區要求最小埋深為914mm。從原文看出，對于15m的油氣是帶有條件的，并不是一律必須離開(kāi)15m，隱含的意思是：在埋深滿(mǎn)足的情況下可以縮小間距。有些專(zhuān)家還列舉俄羅斯規范，俄羅斯規范確實(shí)規定有管道按照壓力、管徑及壁厚的不同距離居民建筑物有較大的距離，世界上也只有俄羅斯和獨聯(lián)體國家有這種要求，他們以“事故狀態(tài)的潛在影響半徑”作為確定距離的依據，而世界上大多數國家的法規和技術(shù)規范中都沒(méi)有給出管道與建筑物的具體距離要求，我國設計規范與國際上歐美等常用的標準相同。俄羅斯規范適應其地廣人稀的環(huán)境條件，若參照俄羅斯規范，我國除了西部荒漠地區，其他地區都不能建設油氣管道。

同時(shí)，還對我國油氣管道的設計規范與我國《城鎮燃氣設計規范》 GB50028作了對比，以及與《油氣管道完整性管理規范》 GB32167中提到的“輸氣管道潛在影響半徑”相比，根據與上述規范中的距離對比，說(shuō)明“油氣管道限定5m的保護距離不足”。其實(shí)規范的應用場(chǎng)合是不相同的，在規范修編中對這些因素均反復斟酌過(guò)，修編歷時(shí)3年邀請過(guò)各方專(zhuān)家論證，油氣管道在正常的建設與管理環(huán)境下其安全是有充分保障的，油氣管道與城鎮燃氣管道的環(huán)境、材料、技術(shù)要求均不同，兩者是不可比的。油氣管道不能以“燃燒或爆炸事故狀態(tài)下的潛在影響半徑”作為確定距離的依據，完整性管理規范也只是在“高后果區識別”一章列出估算潛在影響范圍的公式，強調重視“高后果區”，該規范中沒(méi)有與設計規范沖突的地方。

4 由間距問(wèn)題引起的管道危險的認識

風(fēng)險和危險的概念不同，作為輸送易燃易爆介質(zhì)的油氣管道，風(fēng)險總是存在的，但對于具體的每條管道或每段管道，在正常的運營(yíng)參數和維護管理條件下，管道是安全的，并不是每段管道都時(shí)刻存在很大“危險”，即便是距離建筑物較近（比如說(shuō)不小于5m），只要有正常的可以維護的條件，不受第三方破壞的影響，管道則不存在危險，風(fēng)險程度在可接受范圍內。管道的完整性管理規范就是要求運營(yíng)單位識別出每段管道的風(fēng)險，及時(shí)作出風(fēng)險消減措施，保證管道的完好狀態(tài)。 11.22青島管道引起市政排水管網(wǎng)爆炸事故之后，國家下決心消除管道隱患，共排查出近3萬(wàn)處各類(lèi)管道隱患，并下達了3年完成治理的任務(wù)，目前已完成治理任務(wù)的90%。

造成我國管道事故的主要原因，據統計還是第三方破壞，既有打孔盜油的有意識破壞，也有其他工程施工、挖掘、堆載等無(wú)意識的破壞。管道的風(fēng)險不光是由于“與建筑物的間距不足”引起的，離開(kāi)建筑物很遠，也可能遭受第三方破壞。但靠近建筑物屬于高后果區，需要加強管理。一篇文章上這樣寫(xiě)：“有專(zhuān)家分析，一些地區的高后果區安全隱患非常突出，某種程度上已經(jīng)具備了類(lèi)似8.12天津大爆炸的物質(zhì)條件”！不知道是哪方的專(zhuān)家發(fā)表此言論，管道作為一個(gè)線(xiàn)性工程，不管管徑再大，出現泄露爆炸的能量與8.12天津大爆炸的�；�品場(chǎng)區相比也是微不足道的。難道說(shuō)國家這兩年多的管道隱患治理一點(diǎn)效果也沒(méi)有？該專(zhuān)家既然發(fā)現如此重大的隱患，作為如此關(guān)心管道安全的專(zhuān)家，就應該立即向管道管理部門(mén)或政府指出這種危險所在，若發(fā)現了重大危險而不反映，顯然是不對的；若沒(méi)有發(fā)現具體存在的重大隱患，僅僅是個(gè)人判斷，又有什么依據說(shuō)這些？另外，也不知道正式刊物上登出這種評論是什么意思？我們理解，這就同坐在飛機上喧嘩：飛機時(shí)刻都有爆炸、墜落的危險。

5 關(guān)于管道保護距離究竟多少合適的問(wèn)題

我國已建油氣管道超過(guò)12萬(wàn)公里，按照管道保護法進(jìn)行管理，從維護管理條件到土地利用、用地工農關(guān)系等各方面，目前的法規、規范是健全的，管道的安全條件基本是滿(mǎn)足的， 11.22事故后全國范圍內進(jìn)行了大規模的隱患治理，管道的安全狀況更加趨好。

目前的新建管道不同于二十年前的管道，每條管道設計時(shí)都經(jīng)過(guò)了安全、環(huán)境等九大評估，管道經(jīng)過(guò)的每一段路由都要獲得地方規劃、環(huán)保、土地管理、安監、水利等行政部門(mén)的批復意見(jiàn)，有些地段還要征求鄉鎮的意見(jiàn)，各地政府對管道路由、管道安全性都非常重視，管道建設的外部安全因素可以說(shuō)考慮的更全了。再說(shuō)，管道本身從鋼管制造、防腐、管道設計中采用的安全系數、施工和檢驗等，都有嚴格管理程序；我國的管道管理也進(jìn)入“完整性管理”階段，隨著(zhù)內檢測技術(shù)的發(fā)展，對管道的風(fēng)險評價(jià)、維修改造更有針對性。加上11.22事故之后的隱患治理工程，總體來(lái)說(shuō)，我國管道的安全狀況在可接受范圍內。

對于管道5m保護區是否滿(mǎn)足維護管理條件，經(jīng)向多數管道管理公司了解，他們認為此距離是合適的，當然再擴大一些對于搶修更好，但土地是當地業(yè)主的，想擴大也不可能。有的專(zhuān)家建議在管道5m的保護范圍以外再設置“建筑控制區”，想法不錯，但不現實(shí)�？紤]我國土地利用、城鄉規劃的現實(shí)情況，稍微發(fā)達一些的地區土地都非常緊張，建筑區在不斷擴大，道路、電力線(xiàn)、光纜、各種地下管道等越建越多，各自占有一塊或一條帶土地，油氣管道的10m寬保護帶之內，還有其他管道、光纜等并行，一個(gè)閥室的征地都非常困難，這種情況大家都很清楚。誰(shuí)都知道管道保護間距越寬越好，國家制訂管道保護法不是沒(méi)考慮這些問(wèn)題，設計規范的編制者也反復研究過(guò)。只是因為出現了11.22事故，一些專(zhuān)家的靈感來(lái)了：輸油規范原來(lái)的15m怎么變成了5m？這不是明顯不顧安全嗎？建議專(zhuān)家們到國內東部地區走走，調研一下當地的管道管理公司，一條管道要全部保持5m的距離容易嗎？再去各地規劃和土地管理部門(mén)調研一下：設立管道的建筑控制區是否可行；同時(shí)調研一下：管道的事故主要是哪些因素造成的，間距是不是主要的風(fēng)險因素。

有的專(zhuān)家提出：管道需要征地，享有“地役權”，以此來(lái)保護管道。這種想法有一定道理，但實(shí)施起來(lái)很難：管道占用長(cháng)長(cháng)的一帶土地，征地寬度不可能太寬， 3m？ 5m? 管道不可能像鐵路、公路一樣占用很寬一帶土地（一般有幾十米或上百米），有些管道單位嘗試過(guò)：想把沿管道3～5米寬一帶劃為永久征地，地方根本不答應：你管道彎彎曲曲占據這么窄一條地，把當地的土地利用規劃全打亂了。

另外，管道線(xiàn)路究竟需不需要沿線(xiàn)永久征地？本人認為——不需要！管道與公路鐵路等地上設施不同，管道的優(yōu)勢就是埋地，和地鐵一樣，在地下平穩地工作，不影響地面的利用，管道可以和地面上農田、綠地、河流、道路和諧共存，但管道上方不能修建間構筑物，人群也不能在管道上方長(cháng)期活動(dòng)。我國管道線(xiàn)路一直都是“施工臨時(shí)征地”，如果國家出臺新政策——改為永久征地，配套有相應的土地價(jià)格和補償機制，也可以；但這種可能性很小，各地都把自己的土地價(jià)格估算很高，比如等同于房地產(chǎn)用地，征地費用會(huì )很高，管道項目承受不起，會(huì )影響我國今后的管道建設。再者，如果新管道要求永久征地，老管道沿線(xiàn)也會(huì )要求永久征地，會(huì )引起很大的矛盾，或許對國內整個(gè)管網(wǎng)的運行造成不利影響。所以，這是一個(gè)很敏感的問(wèn)題。我們的意見(jiàn)，還是嚴格按《管道保護法》的規定，維持目前的用地方式為妥。

6 結論

綜上所述，本人還是堅持以往的觀(guān)點(diǎn)：目前《輸油管道工程設計規范》和《輸氣管道工程設計規范》規定的間距是合理的，作為設計者和管道研究者，對國內管道的安全狀況是看好的，我國的管道用地政策也不需要做大的變動(dòng)。

（作者：副總工程師，全國工程勘察設計大師）

《管道保護》2016年第3期（總第28期）