朱行之1 張永年2 張大勛3

1.甘肅省管道保護協(xié)會(huì )；2.甘肅省政府研究室；3.張掖市政府研究室

為深入了解油氣管道土地使用情況和存在的突出問(wèn)題，探討建立管道地下通過(guò)權制度，我們以具有典型性的張掖市為樣本進(jìn)行了實(shí)地調研。

一、油氣管道通過(guò)張掖市的基本情況

張掖是古絲綢之路的咽喉要地，是我國西部向東部輸送油氣的大通道，轄甘州、臨澤、高臺、山丹、民樂(lè )、肅南一區五縣，總面積4.2萬(wàn)平方公里，耕地面積530萬(wàn)畝，農業(yè)基礎較好，灌溉農業(yè)發(fā)達，是全國重要的商品糧和瓜果蔬菜生產(chǎn)基地之一。雜交玉米制種產(chǎn)量占全國用種量的40%以上，是全國最大的雜交玉米種子繁育基地。

目前，經(jīng)過(guò)張掖的油氣管道共5 條，總長(cháng)度1174.7公里，詳情見(jiàn)表1。

以上油氣管道過(guò)境張掖市的甘州、臨澤、高臺、山丹等四區縣，涉及15個(gè)鄉鎮64個(gè)村、2個(gè)國營(yíng)農場(chǎng)、9個(gè)機關(guān)小農場(chǎng)，項目占用土地3.5萬(wàn)畝，其中占用耕地2.8萬(wàn)畝。

二、油氣管道用地政策引發(fā)的矛盾問(wèn)題

（一）油氣管道占用土地類(lèi)別

油氣管道占用土地的類(lèi)別多種多樣，用地政策因用地類(lèi)別而有所不同

1 臨時(shí)性用地

主要是管道敷設作業(yè)帶、施工臨時(shí)通道、管材堆放及設備材料存放地、取棄土場(chǎng)地及穿越工程臨時(shí)用地等。這部分用地不改變土地性質(zhì)和權屬。

2 永久性建設用地

主要是建設站場(chǎng)、閥室等用地。這部分用地多是政府以劃撥方式交付管道企業(yè)使用，涉及集體土地的則先辦理征收，由管道企業(yè)支付征收補償費用。

3 管道穿跨越用地

主要是河流、公路、鐵路、林地、自然保護區、文物保護區、軍事用地及與其他構筑物交叉時(shí)的穿越用地。這部分用地須征得相關(guān)主管部門(mén)的同意且以支付用地補償為前提。

4 管道敷設用地

管道通過(guò)溝埋方式占用土地地下空間，根據管道保護法規定，對管道上方一定范圍的土地的使用和開(kāi)發(fā)做出限制，并按照臨時(shí)性用地對待和補償。

5 后續使用的土地

主要是管道在運營(yíng)過(guò)程中，為維護和搶修管道而對土地的再次使用。

（二）敷設用地情況

從張掖市管道用地的情況看，引發(fā)爭議、矛盾最大的是管道敷設用地。從理論上說(shuō)，管道敷設只是對土地一部分地下空間的利用，并未取得土地權利人全部的所有權或使用權，管道施工完成后土地權利人還可以繼續擁有或使用土地。另一方面，管道通行用地又不屬于臨時(shí)用地，因管道建成后事實(shí)上形成了對土地空間的長(cháng)期占用，超出了臨時(shí)用地的范圍。從法律上說(shuō)，出于對管道安全的考慮，法律對管道地表及其周邊土地利用加以限制，對原有土地使用構成了實(shí)際影響。從政策上說(shuō)，土地征收是直接將集體土地征收為國有，是征收完全的所有權，沒(méi)有征收部分權利的規定，因而管道敷設用地不宜采取土地征收的方式。張掖在油氣管道建設過(guò)程中，對土地權利人按統一年產(chǎn)值的2～6倍給予補償，臨時(shí)用地期限為兩年。這種“臨時(shí)使用，長(cháng)期占用”的政策帶來(lái)了兩方面的矛盾問(wèn)題。

1 管道對通過(guò)土地的使用造成了限制和影響，而土地權利人未能得到應有的補償

當地政府和群眾反映：一是由于管道中心線(xiàn)兩側各5米范圍內不得種植深根作物，不得建造溫室大棚等建（構）筑物，制約了林果、溫棚蔬菜、規模養殖等高效產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，壓縮了農民增收致富的空間。二是管道地下通過(guò)使農作物生長(cháng)環(huán)境發(fā)生變化，導致管道上方制種玉米等農作物長(cháng)勢普遍不好，減產(chǎn)幅度在30%～60%之間。三是管道通過(guò)部分工業(yè)園區和光伏風(fēng)能產(chǎn)業(yè)園，降低了土地的開(kāi)發(fā)和利用效率，影響產(chǎn)業(yè)園區的建設和發(fā)展。

2 管道土地通過(guò)權未能得到應有的保障，給管道安全造成了重大隱患和風(fēng)險

結合其他地方調研的情況和企業(yè)的呼聲看：一是一些地方?jīng)]有把管道建設和保護納入城鄉建設規劃，在管道上方近距離搞開(kāi)發(fā)建設。例如，蘭成渝成品油管道途經(jīng)的康縣縣城和隴西縣縣城，在管道周邊興建居民樓、商業(yè)區、工業(yè)園區等造成重大安全隱患，迫使管道企業(yè)花費數千萬(wàn)元改線(xiàn)搬遷。古浪縣將管道上方的土地使用權拍賣(mài)，某化工廠(chǎng)取得后用于廠(chǎng)房擴建，管道企業(yè)為避免安全風(fēng)險，被迫出資補償相關(guān)土地費用。二是各類(lèi)違章占壓屢禁不止，在管道上方修建民居、廠(chǎng)房、大棚等建構筑物以及種植深根植物等，直接影響管道的安全運行。據了解，在國家開(kāi)展的管道安全隱患整治中，甘肅列入的安全隱患整治項目多達500多處，其中三分之二是違章占壓和安全距離不足問(wèn)題。三是管道周邊第三方施工挖掘損害事故多發(fā)，甘肅已多次發(fā)生因挖掘造成管體破損和斷纜事故。2015年9月，某單位不顧管道企業(yè)勸阻，在澀寧蘭天然氣管道劉化支線(xiàn)上方強行使用機械施工，造成管體破裂，供氣中斷達30多小時(shí)。

三、建立管道地下通過(guò)權制度勢在必行

對管道用地政策引發(fā)的矛盾問(wèn)題，我們通過(guò)現場(chǎng)調查以及和當地干部群眾座談，感到雖然有關(guān)方面做了大量工作，但始終沒(méi)有得到有效化解。矛盾的實(shí)質(zhì)是地方、農民、企業(yè)三者之間的利益關(guān)系，而協(xié)調和平衡三者的利益關(guān)系又不是一件容易的事。

（一） 從地方發(fā)展角度看

加快發(fā)展是每個(gè)地方的第一要務(wù)，這在欠發(fā)達地區顯得尤為迫切。管道通過(guò)的地方，既有支持管道建設運營(yíng)和保障管道安全的責任，也應有共享管道建設和運營(yíng)成果的權利。但是，目前管道保護的法律規定限制和影響到地方的發(fā)展權益。

1 限制了地方發(fā)展的空間

管道通過(guò)城鄉建設規劃區、工業(yè)園區、水利交通設施以及草原、荒漠等廣大區域，而這部分區域都涉及到當地的產(chǎn)業(yè)規劃布局和生態(tài)保護與建設，涉及到經(jīng)濟增長(cháng)潛力的挖掘和發(fā)揮，而且隨著(zhù)時(shí)間的推移，這一問(wèn)題表現得越來(lái)越突出。

2 當地群眾沒(méi)有獲得感

目前通過(guò)張掖的天然氣管道只給甘州區開(kāi)口子，其他5縣都未留口子，盡管當地政府多次申報，但至今未得到解決。只強調管道通過(guò)地區的責任，卻不能讓當地群眾有獲得感，這確實(shí)有失公允。

3  管道增值稅上繳

現行稅收制度規定，管道增值稅等應在管道公司機構所在地繳納，雖然甘肅境內管道9000多公里，但由于各管道公司管理機關(guān)均設在外省，致使稅收所得很少，這既不利于地方經(jīng)濟發(fā)展，更不利于調動(dòng)地方的積極性。

（二）從農民利益角度看

保障和發(fā)展好農民利益是經(jīng)濟建設的重要目標之一，是踐行黨的根本宗旨的重要體現。管道通過(guò)農民耕地時(shí)，首先應考慮如何保障農民利益問(wèn)題，既要對占用農民耕地給予合理的補償，又要對未來(lái)若干年的減產(chǎn)損失等有充分估計，還要保障農民享有的各項土地權益。但從實(shí)際情況看，不僅沒(méi)有有效保障農民的利益，而且給農民利益造成了損害。

1 農民耕地補償問(wèn)題

管道敷設采取臨時(shí)用地方式，建成投運后又變相成為長(cháng)期性用地，但只按臨時(shí)用地給農民一次性補償，卻從農民手中拿走長(cháng)期用地的權益，實(shí)質(zhì)上是對農民土地權益的變相剝奪。

2 農作物減產(chǎn)補償問(wèn)題

由于對管道通過(guò)引發(fā)的減產(chǎn)因素缺乏充分估計，當被占用耕地出現持續性減產(chǎn)時(shí)，農民因遭受損失而怨聲載道，而相關(guān)方面卻遲遲拿不出能夠使各方都能接受的補償方案，應不應該補償，由誰(shuí)負責補償，補償資金來(lái)源，補償范圍和標準，對這些問(wèn)題尚未形成共識。

3 農民土地權益保障問(wèn)題

土地是農民的命根子，農民依法享有土地承包經(jīng)營(yíng)權。但是，管道保護法對管道中心線(xiàn)兩側各5米范圍的土地使用做了禁止性規定。農民就那么一點(diǎn)土地，既不按永久性用地給予補償，又限制農民不得種這種那，損害了農民的土地權益。

（三）從企業(yè)經(jīng)營(yíng)角度看

企業(yè)作為從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟實(shí)體，追求盈利最大化是永恒的主題。一般而言，企業(yè)在進(jìn)行項目建設時(shí)，首先必須考慮成本問(wèn)題，這關(guān)乎企業(yè)的經(jīng)濟效益，更關(guān)乎企業(yè)的生存發(fā)展。無(wú)論什么樣的項目，如果成本過(guò)高，哪個(gè)企業(yè)都不愿意去干。在管道項目建設中，占用耕地補償是必須支付的成本，雖然企業(yè)不斷提高建設期臨時(shí)用地補償的標準并超過(guò)了國家的規定，其中也部分包含了管道運行期對土地使用影響和限制的補償，但仍然難以完全彌補土地權利人受到的損失。究竟補償多少合適，企業(yè)與地方難以形成共識，同時(shí)也缺乏法規和政策依據，應不應該補償，按什么標準補償，不是企業(yè)說(shuō)了就能算數。2010年頒布實(shí)施的管道保護法，對管道影響土地使用的補償問(wèn)題做了原則規定。2012年，甘肅省人大法工委提請全國人大法工委就管道保護法第十四條釋法，依據該條關(guān)于“依法建設的管道通過(guò)集體所有土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償”的規定，對張掖因管道通過(guò)造成的農作物減產(chǎn)損失應由管道企業(yè)給予補償，但未得到明確的書(shū)面答復。到目前為止，對管道地下通過(guò)造成的減產(chǎn)損失補償問(wèn)題，政府相關(guān)部門(mén)都沒(méi)有明確的政策規定和相應的標準。在法規和政策不明確的情況下，企業(yè)實(shí)際上也處于兩難境地。

綜合以上分析可以看出，在我國現行法律、法規和政策框架下，很難有效解決管道用地政策引發(fā)的矛盾問(wèn)題。只有把管道地下通過(guò)的權利制度化，采取合同方式規范權利的取得、補償、登記、期限等，才能使管道通過(guò)土地引發(fā)的矛盾問(wèn)題迎刃而解。

四、建立管道地下通過(guò)權制度的思考

建立管道地下通過(guò)權，不僅是國際上通行的一項制度，也是我國油氣管道建設發(fā)展與安全運行的必然要求，對于管道的安全保護、土地利用各方權利的平衡、維護管道廊道生態(tài)環(huán)境具有重要的現實(shí)意義。應當遵循保障公共利益、保護管道安全、維護土地權利人合法權益的原則，從法律上確立油氣管道地下通過(guò)權，具體應在修訂完善石油天然氣管道保護法時(shí)，做出明確規定。甘肅在廣泛調研和征求政府部門(mén)、管道企業(yè)意見(jiàn)的基礎上，根據物權法的規定，嘗試通過(guò)采取地役權方式，把建立管道地下通過(guò)權制度寫(xiě)入石油天然氣管道保護條例稿。結合張掖調查的情況，管道地下通過(guò)權在內容上應明確這樣幾個(gè)問(wèn)題。

（一）關(guān)于管道地下通過(guò)權的取得

首先要有科學(xué)的管道建設規劃，避免穿越城鄉規劃區，減少對耕地的占用，確定管道安全保護距離，合理降低管道用地成本。管道建設規劃由管道企業(yè)編制，經(jīng)審核符合城鄉規劃的，應當納入城鄉規劃，明確依法建設的管道，享有通過(guò)他人土地的權利。其次，在地方國土資源部門(mén)的監督下，管道企業(yè)與農村集體經(jīng)濟組織或村民委員會(huì )簽訂管道地役權合同，明確當事人土地使用和管道保護的權利義務(wù)，按照管道中心線(xiàn)兩側各5米的地域范圍，根據管道建設時(shí)土地的用途、管道建設運行對土地利用的影響程度依法給予補償，并辦理地役權登記。

（二） 關(guān)于管道地下通過(guò)權的補償

根據管道保護法第十四條規定，為減少土地權利人的損失，同時(shí)落實(shí)土地權利人依法保護管道的義務(wù)責任，管道企業(yè)應當在管道臨時(shí)用地補償費用的基礎上，增加管道地役權合同補償費用。兩項費用合計按永久性征地補償標準的一定比例來(lái)計取，比例的取值區間由國家統一制定，而具體補償則根據土地的原有用途、管道對土地的限制程度、該地區綜合區片地價(jià)水平等來(lái)確定。

（三） 關(guān)于管道地下通過(guò)權的期限

物權法對地役權的存續期限沒(méi)有明確規定，但可以由當事人約定。對管道地下通過(guò)權的期限，應當由管道企業(yè)與土地權利人約定。由于管道地下通過(guò)權是一種從屬權利，其存在的期限應當小于或等于主權利的期限，因而不能約定為永久性期限�？紤]到管道工程的特殊性，在約定期限時(shí)應以管道的計劃使用壽命為主，兼顧土地承包經(jīng)營(yíng)權、建設用地使用權等用益物權的期限限制。

作者：朱行之，甘肅省管道保護協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)，《管道保護》主編；張永年，甘肅省政府研究室原巡視員，國務(wù)院研究室中國智庫研究員；張大勛，張掖市政府研究室副主任。

《管道保護》2017年第3期（總第34期）