甘肅省管道保護協(xié)會(huì )

《石油天然氣管道保護法》作為油氣管道運輸領(lǐng)域唯一的一部法律，它的頒布實(shí)施使管道保護工作從無(wú)法可依到有法可依。法律建立了管道保護體制機制，加強了管道規劃建設和運行的管道保護工作，規范了管道與其他專(zhuān)項規劃建設的關(guān)系，對保障管道安全運行發(fā)揮了重要作用。隨著(zhù)近年來(lái)管道線(xiàn)路的不斷新建和城鄉經(jīng)濟的發(fā)展，管道周邊社會(huì )環(huán)境不斷發(fā)生變化，使管道安全運行局面更加錯綜復雜，現行法律機制已不能很好適應形勢發(fā)展的需要，要求我們要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行完善。

法律機制是法律的結構和原理，是保證法律制度正常運行并發(fā)揮預期功能的制度體系。管道安全保護法律機制通過(guò)制定相關(guān)法律規范，由各法律主體按照法律的原則、責任義務(wù)和規范要求遵守和執行，實(shí)現管道安全風(fēng)險有效管控。管道保護法較好地解決了誰(shuí)來(lái)管、管什么、如何管的問(wèn)題，但隨著(zhù)時(shí)間推移也暴露出一些不足。

一是法定職責不能適應變化的形勢。與公路、鐵路、航空、水運、電力相比，管道是唯一沒(méi)有設置安全監管部門(mén)的行業(yè)，也是唯一將政府管道保護職能與安全生產(chǎn)監管職能相分離的行業(yè)。中央提出“管業(yè)務(wù)必須管安全、管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”原則之后（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三管三必須”原則），使得管道保護管理與安全生產(chǎn)監管的矛盾更加突出，能源部門(mén)認為管道保護法已規定清楚了自己的職責，主要是制定管道建設規劃、審查批準管道保護方案、監督第三方施工活動(dòng)、組織協(xié)調隱患治理和事故應急處置以及查處違法行為等，而應急管理部門(mén)則認為能源部門(mén)作為行業(yè)主管部門(mén)應按照“三管三必須”的原則承擔相應的安全生產(chǎn)監管職責。與此同時(shí)，中央有關(guān)文件、國務(wù)院安委會(huì )關(guān)于有關(guān)部門(mén)安全生產(chǎn)職責的分工，對由誰(shuí)來(lái)承擔管道行業(yè)的安全監管職責缺少清晰的表述。導致了各地管道安全生產(chǎn)監管和管道保護工作的職責分工不明確，存在推諉扯皮現象，多個(gè)重要環(huán)節的監管出現空白。如高后果區管理、其他專(zhuān)項規劃與在役管道的銜接、工程建設質(zhì)量監管和驗收、安全保護距離設置、管道企業(yè)用地權利保障等，這些工作都沒(méi)有包含在管道保護法所規定的職責范圍內，成為久而未決的問(wèn)題。

二是法律功能定位不能適應變化的形勢。管道保護法初衷是解決管道的外部安全問(wèn)題，把法律功能定位于解決違法占壓、第三方施工損壞和打孔盜油活動(dòng)等。為了從源頭上做好管道保護工作，專(zhuān)門(mén)設置了管道規劃建設一章，同時(shí)從運行保護、工程相遇關(guān)系處理和法律責任等方面作出了具體規定，例如設立了管道核心保護區域和保護距離，建立了穿跨越管道的施工作業(yè)協(xié)商和安全評審制度等。通過(guò)法律的實(shí)施，使得原本比較突出的管道上方占壓、施工挖掘損壞管道、打孔盜油等違法行為得到比較有效的遏制，為管道安全運行創(chuàng )造了良好環(huán)境。但是隨著(zhù)管道服役年限的延長(cháng)，近年所發(fā)生的中緬天然氣管道兩次泄漏爆炸事故，反映出管道環(huán)焊縫質(zhì)量隱患、高后果區風(fēng)險正在上升，而法律對本質(zhì)安全和公共安全缺少相應規范，管理的重點(diǎn)仍停留在外部安全方面，不能有效回應社會(huì )對管道安全發(fā)展的關(guān)注。

三是法律法規體系不能適應變化的形勢。管道保護法頒布12年來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)一次修訂，也沒(méi)有制定相應的條例和實(shí)施細則。同時(shí)，法律提出的一些原則要求缺乏相關(guān)技術(shù)規范的支撐，法律的某些規定與其他相關(guān)法律條款存在沖突。例如管道保護法關(guān)于新建管道選線(xiàn)與建構筑物的保護距離以及在管道周邊修建人員密集場(chǎng)所與管道的距離，所應遵循的國家技術(shù)規范的強制性要求至今沒(méi)有出臺，加大了公共安全風(fēng)險。再如管道保護法規定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側各五米范圍內禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經(jīng)營(yíng)人依法對其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產(chǎn)”的規定不一致，引起了管道企業(yè)與土地權利人的沖突。法律的這種滯后現象嚴重削弱了其正常功能的發(fā)揮。

上述法律機制的不足，影響了管道保護法的實(shí)施效果。前不久我會(huì )邀請一些地方政府管道保護主管部門(mén)、管道企業(yè)負責人和專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展專(zhuān)題研討，大家一致呼吁加強法律實(shí)施的研究，針對存在的問(wèn)題進(jìn)行修訂完善。

一是將管道保護納入安全生產(chǎn)范疇。按照“三管三必須”的原則，將管道保護納入安全生產(chǎn)范疇，實(shí)行統一管理。比照電力監管體制，國務(wù)院和省市區政府能源部門(mén)成立管道專(zhuān)業(yè)監管機構，負責對管道規劃設計、建設施工、安全運行等管道全生命周期進(jìn)行綜合監管。建議將“管道保護法”法律名稱(chēng)修訂為“管道安全保護法”，取消“主管管道保護工作的部門(mén)”稱(chēng)謂，改為“主管管道安全保護工作的部門(mén)”。同時(shí)明確政府相關(guān)部門(mén)管道安全保護管理職責。

二是將保障本質(zhì)安全和公共安全寫(xiě)入法律。增加管道本質(zhì)安全和公共安全的分量。法律設專(zhuān)章明確政府、部門(mén)、企業(yè)保障管道本質(zhì)安全和公共安全的法律責任和目標措施要求。引入管道完整性管理、雙重預防安全管控機制等系統性安全管理理念，在管道全生命周期建立安全時(shí)域上的前置性管理，實(shí)現管道安全風(fēng)險管控由“事后處置”向“事先預防”轉變，逐步趨近本質(zhì)性、恒久性安全目標。

三是加快完善管道安全保護法律體系。在法律修訂的基礎上，制定管道保護行政法規、地方法規及實(shí)施細則，完善相關(guān)技術(shù)規范，對管道規劃建設、高后果區管理、安全保護距離、管道用地權利、核心保護區域、第三方施工管理、管道矢量數據管理、部門(mén)職責分工、行政執法、監督檢查等重點(diǎn)內容進(jìn)行調整細化，提高可操作性，做好與相關(guān)法律的銜接，保證法律各項規定真正落地。