《管道安全保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》第十三條要求新建管道選線(xiàn)在通過(guò)受限區域時(shí)應制定防護方案并履行行政許可手續，這一規定被國務(wù)院列入行政許可清單。同時(shí)第十三條還要求新建管道選線(xiàn)與建筑物、構筑物和鐵路、公路等公用設施應保持國家技術(shù)規范強制性要求的“保護距離”。但是直到目前為止，還沒(méi)有與保護距離相關(guān)的國家強制性技術(shù)規范出臺，影響了法律的有效實(shí)施。為了準確理解把握貫徹第十三條規定，我們邀請了政府部門(mén)、管道設計、建設、運營(yíng)單位以及管理技術(shù)服務(wù)機構的同仁進(jìn)行對話(huà)，深入交流經(jīng)驗體會(huì )，并提出意見(jiàn)建議。歡迎廣大讀者參與討論。郵箱：guandaobaohu@163.com。

張星煥（湖南省能源局油氣處三級調研員）：

管道保護法第十三條規定，管道企業(yè)應根據國家技術(shù)規范的強制性要求，在新建管道選線(xiàn)時(shí)與周邊建筑物、構筑物、鐵路、公路等應保持一定的“保護距離”。法律作出這一規定主要是為了保障管道周邊建筑物、構筑物等人員和設施的安全。然而，在實(shí)際工程建設中，由于受地理條件限制、城市化快速發(fā)展及國家技術(shù)規范缺失等因素影響，該條款的執行面臨諸多挑戰�，F結合湖南地方實(shí)踐，對相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討。

與管道保護法第十三條相配套的國家技術(shù)規范存在缺失，雖然法律要求保護距離應符合“國家技術(shù)規范的強制性要求”，但這一技術(shù)規范遲遲沒(méi)有出臺，使得該法律條款無(wú)法得到有效實(shí)施�，F行國家標準如GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規范》未明確規定具體距離，而GB 50253―2014《輸油管道工程設計規范》關(guān)于“與城鎮居民點(diǎn)或重要建筑物的距離不應小于5米”的條款，往往被誤讀為保護距離的依據。實(shí)際上，該條款引用的管道保護法第三十條關(guān)于管道中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍的禁止行為規定，是管道核心保護區域，并不能作為設定保護距離的依據。這種誤解導致部分地方政府和建設單位將5米視為法定保護距離，在管道周邊近距離修建人口密集場(chǎng)所，從而埋下安全隱患。例如，2017年湘潭市“永達九華府”房產(chǎn)項目按照《輸油管道工程設計規范》的規定，大型高層建筑與長(cháng)郴輸油管道最近距離僅5.2米，建成后形成Ⅲ級高后果區，造成了很大的安全風(fēng)險。此案例凸顯了法律條款與工程設計規范之間的嚴重脫節。

近年來(lái)，湖南省先后協(xié)調處理了一批不能滿(mǎn)足保護距離要求的管道建設項目，如2018年新粵浙天然氣管道在岳陽(yáng)臨湘段因地理條件限制，與既有岳臨管道并行間距不足。管道企業(yè)依據管道保護法第十三條制定防護方案并通過(guò)專(zhuān)家評審，最終經(jīng)岳陽(yáng)市主管部門(mén)批復后建設。此案例體現了在無(wú)法滿(mǎn)足法定距離時(shí)，通過(guò)專(zhuān)家論證與審批程序實(shí)現風(fēng)險控制的可行性。

再如上面提到的湘潭“永達九華府”項目，針對該項目與管道保護距離不足的問(wèn)題，湖南省能源局根據管道保護法第三十一條的規定，聯(lián)合甘肅省管道保護協(xié)會(huì )邀請專(zhuān)家進(jìn)行論證，認定該項目存在不可接受風(fēng)險。根據第三方機構風(fēng)險評價(jià)報告，最終通過(guò)調整項目布局（如取消幼兒園、高層建筑退讓50米等）實(shí)現了風(fēng)險可控。上述事例表明，制定保護距離標準不僅是落實(shí)管道保護法第十三條規定的需要，也是落實(shí)第三十一條的需要。

為應對規范缺失問(wèn)題，湖南省積極探索地方性解決方案。例如，長(cháng)沙縣于2021年委托第三方機構編制《油氣輸送管道與周邊建設項目安全間距研究報告》，提出了基于管道設計壓力的分級安全距離參考意見(jiàn)。如設計壓力10 MPa時(shí)，一類(lèi)防護目標（如居民區）安全控制距離大于200米；設計壓力6.3 MPa時(shí)，一類(lèi)目標距離大于100米；設計壓力4 MPa時(shí)，一類(lèi)目標距離大于30米。該參考標準通過(guò)縣政府常務(wù)會(huì )議審議，為建設項目準入提供了技術(shù)依據。同時(shí)，長(cháng)沙縣要求建設單位委托第三方編制風(fēng)險評估報告，并由能源主管部門(mén)組織專(zhuān)家評審，形成“評估—評審—批復”的閉環(huán)管理機制。

管道保護法第十三條提出的保護距離概念非常重要，它不同于安全距離和距離，符合我國國情和解決現實(shí)問(wèn)題的迫切需要。希望國家有關(guān)部門(mén)盡快組織有關(guān)單位開(kāi)展相關(guān)標準的研究，明確不同類(lèi)型管道、不同防護目標的保護距離控制要求，避免對法律執行的隨意性。在標準缺失階段，可鼓勵采用定量風(fēng)險分析（如個(gè)人風(fēng)險與社會(huì )風(fēng)險計算）作為項目審批依據，實(shí)現科學(xué)決策。 能源、應急管理、自然資源、住建等部門(mén)應建立聯(lián)合審查機制，將管道保護要求納入國土空間規劃和建設項目準入環(huán)節，從源頭控制風(fēng)險。支持地方政府結合區域特點(diǎn)制定管道保護實(shí)施細則，通過(guò)專(zhuān)家評審、第三方評估等方式，形成靈活且安全的管控模式。 

作者簡(jiǎn)介：張星煥，多年從事安全生產(chǎn)監管、管道保護工作，多次受邀在省內外省、市級管道保護培訓授課。

陳玉亮（國家管網(wǎng)集團浙江天然氣管網(wǎng)公司管道管理部副經(jīng)理）：

管道保護法第十三條規定，新建管道選線(xiàn)在經(jīng)過(guò)特殊環(huán)境時(shí)，因受地理條件限制無(wú)法進(jìn)行避讓或不能滿(mǎn)足“保護距離”要求時(shí)，需要制定防護方案并辦理行政許可手續。為此，有以下幾點(diǎn)建議。

要準確把握需要制定防護方案的具體情形。主要包括：

地理天塹穿越型。管道無(wú)法繞避必須穿越的活動(dòng)斷裂帶、大型峽谷、不穩定滑坡體等不良地質(zhì)區域。例如，管道必須穿越一段活動(dòng)滑坡帶時(shí)，需制定包含抗滑樁、錨固及實(shí)時(shí)監測的系統方案。

密集設施交匯型。在城鎮區、工業(yè)走廊等空間受限區域，管道與既有建筑物、構筑物、鐵路、公路、市政管網(wǎng)等設施無(wú)法保持保護距離。例如，管道需近距離下穿高速公路并與燃氣管道并行時(shí)，必須提出包含特殊穿越技術(shù)和保護結構的專(zhuān)項方案。

環(huán)境敏感區通過(guò)型。管道無(wú)法繞行水源地、生態(tài)保護區時(shí)，為彌補近距離通過(guò)的風(fēng)險，需采取雙層管壁、事故導排等超越常規的強化措施。

判斷標準應嚴格遵循“避讓優(yōu)先”原則。首先必須在規劃選線(xiàn)階段窮盡一切可能進(jìn)行避讓。只有當基于詳實(shí)的地質(zhì)勘察、測繪數據及工程論證，證明避讓在技術(shù)上不可行時(shí)，方可啟動(dòng)防護方案編制。

要建立保護距離強制性技術(shù)規范和實(shí)現路徑。目前國家標準的缺失是影響法律執行的關(guān)鍵短板。建議采取以下措施：

高層推動(dòng)與頂層設計。由國家標準化管理委員會(huì )聯(lián)合能源、交通、自然資源等部委，牽頭成立專(zhuān)項工作組，設定明確時(shí)間表，加快國家標準制定。

整合利用現行相關(guān)標準。在國標出臺前，可明確推薦一套現行公認的行業(yè)標準或吸收地方實(shí)踐精華（如浙江省DB33/T 1242―2021《油氣輸送管道建設間距標準》）作為過(guò)渡參考。國家標準應建立基于管道參數、周邊環(huán)境與地質(zhì)條件的風(fēng)險分級體系，差異化設定最小保護距離，并明確可通過(guò)防護方案補償的邊界。

明確標準的法律地位。標準發(fā)布后，應及時(shí)修訂配套法規規章，明確其作為行政許可、監督執法法定依據的地位。

要做到防護方案與專(zhuān)項評價(jià)有效銜接。防護方案與安全預評價(jià)、環(huán)境影響評價(jià)、地災評估等是“總體評估”與“精準施策”的關(guān)系。具體表現為：

定位不同。專(zhuān)項評價(jià)側重于項目整體的風(fēng)險識別與可行性論證，提出原則性措施。防護方案則是針對特定高風(fēng)險區段（因距離不足），制定具體化、工程化的解決方案。例如，環(huán)評提出保護水源原則，防護方案則明確某河流穿越點(diǎn)的具體工法、管材和截斷閥設置。

時(shí)序與邏輯銜接。理想流程是專(zhuān)項評價(jià)在先，識別出高風(fēng)險“瓶頸段”；防護方案編制在后，進(jìn)行深化設計與安全論證。防護方案的結論（即工程措施能將風(fēng)險降至可接受水平）應作為支撐專(zhuān)項評價(jià)結論的關(guān)鍵依據。

建立聯(lián)動(dòng)機制。項目前期初步識別需要編制防護方案的區段，評價(jià)報告可明確指出：“XX區段因間距不足，其安全性取決于后續專(zhuān)項防護方案的審批結論”，實(shí)現審批閉環(huán)。

落實(shí)第十三條規定還需要抓好以下幾項工作：

提升審批層級與專(zhuān)業(yè)性。鑒于防護方案技術(shù)復雜、風(fēng)險高，而區縣級管道保護主管部門(mén)專(zhuān)業(yè)力量可能有限，建議重大、復雜方案由設區市及以上主管部門(mén)負責審批，并建立省級/國家級專(zhuān)家庫支撐評審，確保決策科學(xué)性。

強化涉及既有設施的協(xié)同審批。當管道經(jīng)過(guò)已有鐵路、公路、管線(xiàn)等設施時(shí)，防護方案除管道保護主管部門(mén)審批外，須征得該設施產(chǎn)權單位及其行業(yè)主管部門(mén)對保護措施的書(shū)面同意，形成共認的安全責任界面。

實(shí)施全生命周期管理。經(jīng)批準的防護方案不僅是施工許可文件，更應成為運營(yíng)期監控監測、定期檢驗、維護維修和應急演練的法定指導文件。任何后續變更都必須重新論證和報批。

明確第三方活動(dòng)責任界面。管道企業(yè)將防護方案適用區段的特殊風(fēng)險與保護要求清晰告知可能進(jìn)入的第三方施工單位，主管部門(mén)需加強協(xié)同監管，防止施工作業(yè)對管道造成損壞。

總之，落實(shí)第十三條規定的關(guān)鍵在于以科學(xué)嚴謹的程序平衡“避讓”與“防護”。當“避讓”底線(xiàn)無(wú)法堅守時(shí)，“防護”方案必須堅實(shí)可靠，且審批、建設、運營(yíng)的全鏈條監管必須無(wú)縫銜接。 

作者簡(jiǎn)介：陳玉亮，1986年生，碩士研究生，主要負責管道保護、管道完整性、腐蝕防護等管理工作。

楊建（中國石油天然氣管道工程有限公司線(xiàn)路及穿跨越所經(jīng)理）：

管道保護法第十三條是關(guān)于管道建設選線(xiàn)要求。圍繞管道選線(xiàn)與其他工程及設施相互關(guān)系，結合管道工程建設實(shí)踐，談以下幾點(diǎn)認識。

一是對“保護距離”的理解。根據管道保護法第十三條規定，管道建設的選線(xiàn)應當與建筑物、構筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等保持本法和有關(guān)法律、行政法規以及國家技術(shù)規范的強制性要求規定的保護距離。對于保護距離，目前沒(méi)有明確的定義，但設定保護距離的目的是為了保護與管道相鄰的建筑物、構筑物等的安全，這一點(diǎn)毋庸置疑。當管道建設選線(xiàn)遇到環(huán)境和人口密集區域時(shí)應避則避，如飲用水水源一級保護區和自然保護區的核心區、緩沖區以及高后果區等。

管道運輸作為線(xiàn)性工程，往往綿延數千里，由于受到地理條件限制，而無(wú)法保證選線(xiàn)都能達到保護距離的要求。例如公路橋涵設計通用規范規定天然氣輸送管道與特大型、大中型橋梁的安全距離不應小于100米，與小型橋梁的安全距離不應小于50米。如在水系發(fā)達的江蘇省，橋梁隨處可見(jiàn)，管道在這樣的環(huán)境里難以完全滿(mǎn)足保護距離要求，雖然個(gè)別重點(diǎn)項目通過(guò)履行安全風(fēng)險評估、管道企業(yè)提出防護方案、專(zhuān)家評審論證、政府主管管道部門(mén)批準等程序，解決了相互關(guān)系的矛盾問(wèn)題，但存在審批歷時(shí)長(cháng)、獲批難度大的風(fēng)險。同時(shí)，當管道建成后，相鄰公路未來(lái)的建設也面臨同樣問(wèn)題。

對于因保護距離引起的相互關(guān)系矛盾問(wèn)題，有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)應緊密合作，研究制定相關(guān)的行政規章和技術(shù)標準，如國家能源局和國家鐵路局聯(lián)合出臺的《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術(shù)及管理規定》，自2016年1月1日起施行以來(lái)，較好的解決了油氣管道與鐵路的相互關(guān)系問(wèn)題。

二是建立“多規合一”的協(xié)同機制。在項目可行性研究階段，管道企業(yè)征求地方規劃、國土、交通、水利、環(huán)境、文物、航道、地震等部門(mén)意見(jiàn)，旨在將管道走向和防護要求納入地方的“一張藍圖”，預留出合理的管道廊道，實(shí)現基礎設施的集約化、廊道化布局�，F實(shí)中，管道建設中或建成后，與公路、鐵路、電力線(xiàn)路等相互關(guān)系沖突案例不少，如管道剛建成投產(chǎn)，后建公路、鐵路局部線(xiàn)路與之重合，形成新的安全隱患，雙方不得不被迫采用更高投資的橋梁或遷改管道等方案，保護成本極高。

三是需要科學(xué)界定保護距離。工程實(shí)踐中保護距離的界定非常復雜，絕非一個(gè)固定數字可以概括，可能導致工程無(wú)法實(shí)施或代價(jià)巨大。GB 50251―2015《輸氣管道工程設計規范》提出以強度保安全，將控制管道自身的安全性作為設計原則，嚴格控制管道及其構件的強度和嚴密性，并貫穿到從管道設計、管材冶金、制管、設備材料選用、施工、檢驗、運行、維護到更新改造的全過(guò)程，即管道全生命周期的完整性管理。用控制管道的強度和結構安全來(lái)確保管道系統的安全，從而為管道周?chē)�公眾和建筑物及其他設施提供安全保證。近年，逐步在輸氣管道中引入基于可靠性的設計理念，管道選線(xiàn)在考慮幾何距離的同時(shí)，主動(dòng)采取防護措施降低風(fēng)險。

作者簡(jiǎn)介：楊建，1982年生，碩士研究生，高級工程師，主要從事油氣管道線(xiàn)路工程設計工作。

張耀東（南京理工大學(xué)泰州科技學(xué)院工程管理專(zhuān)業(yè)教師）：

管道保護法第十三條明確了管道選線(xiàn)的基本要求，一是防災避讓?zhuān)�二是管道與其他建筑物、構筑物、鐵路、公路等應滿(mǎn)足國家技術(shù)規范的強制性要求的“保護距離”。從本法的立法宗旨來(lái)說(shuō)，本條所稱(chēng)保護距離是指管道路由選擇時(shí)，在保證本質(zhì)安全的前提下管道與周邊建筑物、構筑物應保持的能夠防止管道事故造成對方重大傷害的合理間隔距離。確定保護距離的依據是管道保護法和有關(guān)法律、行政法規以及國家技術(shù)規范的強制性要求，但目前還未見(jiàn)相關(guān)法規標準作出具體規定。

保護距離應包含公共安全距離�！遁斢凸艿拦こ淘O計規范》規定管道與城鎮居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離“不應小于5米”。這一規定僅考慮了保護管道安全和維修巡檢的需要，而沒(méi)有考慮管道一旦發(fā)生泄漏時(shí)，如何通過(guò)設定合理的距離以減少對人民生命財產(chǎn)的危害。因此該規范關(guān)于5米的距離規定不能等同于保護距離，它只能是保障管道本體安全的距離。

保護距離標準的制定，不但是貫徹落實(shí)管道保護法第十三條的需要，同樣也是貫徹落實(shí)管道保護法第三十一條的必要條件。該條規定在管道中心線(xiàn)兩側修建人口密集建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲存場(chǎng)所，與管道線(xiàn)路的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。該條還指出“前款規定的國家技術(shù)規范的強制性要求，應當按照保障管道及建筑物、構筑物安全和節約用地的原則確定”。和第十三條的情況一樣，由于直到目前國家沒(méi)有出臺相關(guān)標準，也同樣影響到該條款的實(shí)施。而且兩個(gè)條款都為了一個(gè)目的，即：要保證管道失效后的影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現群死群傷的嚴重后果。因此，將保護距離標準擴大到第三十一條的運用，可以起到雙重效果，具有重要意義。

現實(shí)中，管道與公路、鐵路和電力線(xiàn)路等相遇時(shí)，相關(guān)規章和標準也從其自身安全的角度提出了與油氣管道的防護間距。需要管道企業(yè)協(xié)調大量與鐵路、公路、電力線(xiàn)路等方面的關(guān)系，取得對方的簽字獲準。因此，管道企業(yè)選線(xiàn)過(guò)程中保護距離通常是協(xié)商出來(lái)的“合理距離”。

保護距離需要從規劃層面來(lái)解決。管道選線(xiàn)本身就屬于管道規劃的范疇，而管道規劃與國土空間規劃和其他專(zhuān)項規劃不協(xié)調是保護距離難以實(shí)現的根源。管道保護法規劃與建設篇的立法本意也是希望從源頭上保障管道安全。2025年全國油氣基礎設施規劃建設和管道保護工作會(huì )議中明確提出要重點(diǎn)加強油氣專(zhuān)項規劃與國土空間規劃等規劃的銜接。

目前管道建設規劃與國土空間規劃銜接的主要渠道是將管道選線(xiàn)方案納入城鄉規劃，屬于地方規劃部門(mén)的“被動(dòng)”規劃。今年實(shí)施的能源法規定，能源基礎設施建設用地實(shí)行預留制度，將有利于保護距離的實(shí)現。

管道用地通過(guò)預留會(huì )形成“油氣管廊”，規劃時(shí)帶有明確的用途管控邊界，同時(shí)還可以對管廊周邊一定范圍內的土地利用進(jìn)行規劃控制。將管道影響范圍分成控制區、限制區和影響區3個(gè)級別，分別對應不同的規劃要求。這種分區控制規劃指引實(shí)質(zhì)上是從規劃層面來(lái)控制和限制管道周邊土地的利用行為，減少管道高后果區的產(chǎn)生。管道保護法第三十條至三十三條所劃定的禁止和限制行為屬于行政管制，并不排除管道周邊的土地權利人利用土地的行為，只是利用程度限制，管道還是有被占壓的可能。但保護距離一旦納入規劃，就只有非建設用地、公園、防護區和生態(tài)開(kāi)敞區等用地類(lèi)型，基本無(wú)建設用地類(lèi)型。

作者簡(jiǎn)介：張耀東，博士在讀，畢業(yè)于華中科技大學(xué)土地資源管理專(zhuān)業(yè)，曾就職于中國石油天然氣管道局，參與西部管道工程、澀寧蘭輸氣管道復線(xiàn)工程，主要從事油氣管道安全和土地利用方面的各類(lèi)研究工作。

王有發(fā)（國家管網(wǎng)集團建設項目管理分公司西北項目管理中心現場(chǎng)組負責人）：

管道保護法第十三條關(guān)于新建管道選線(xiàn)應避開(kāi)地震活動(dòng)帶和容易發(fā)生洪災和地質(zhì)災害的區域的規定，在油氣長(cháng)輸管道設計規范中已經(jīng)有相關(guān)要求。以西氣東輸四線(xiàn)等建設為例，在項目可行性研究階段，我們要委托有資質(zhì)的評價(jià)單位組織開(kāi)展地震、地質(zhì)災害安全評價(jià)，準確識別管道沿線(xiàn)的地震斷裂帶和環(huán)境敏感點(diǎn)，并制定具體可行的防護方案，經(jīng)反復論證后嚴格貫徹執行。

甘肅河西走廊是地震活動(dòng)比較頻發(fā)的區域，西四線(xiàn)不可避免要經(jīng)過(guò)活動(dòng)斷層帶。為了確保管道安全運營(yíng)，必須開(kāi)展地震安全評價(jià)，分析研究管道所在場(chǎng)區地震斷裂帶的地震活動(dòng)時(shí)空分布特征、斷層的斷裂活動(dòng)性及運動(dòng)特征，當條件受限管道路由無(wú)法避開(kāi)地震斷裂帶時(shí)，會(huì )在評價(jià)報告中提出采取抗震措施、抗斷錯設防的建議；設計單位會(huì )對評價(jià)報告中的相關(guān)防護建議進(jìn)行響應，必要時(shí)進(jìn)行單出圖或者專(zhuān)項設計，提出具體的處理方案和技術(shù)要求，比如增加管道壁厚、采用大應變鋼、寬淺管溝、中粗砂換填等措施。

在進(jìn)行地質(zhì)災害專(zhuān)項評價(jià)時(shí)，對管道沿線(xiàn)地質(zhì)災害風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行調查評估，及時(shí)識別出管道沿線(xiàn)的巖溶、泥石流、滑坡、崩塌、不穩定斜坡等不良地質(zhì)條件。當條件受限管道路由無(wú)法避讓時(shí)，要求設計單位根據地災評價(jià)報告中的防護建議和地質(zhì)勘察報告成果給出設計方案。受泥石流影響地區管道要埋設在其下部穩定層中，遇到溶洞時(shí)進(jìn)行注漿回填，崩塌、滑坡或不穩定斜坡區域，可以在采取抗滑樁、掛防護網(wǎng)、噴錨支護等地災治理措施后開(kāi)挖敷設或者采用頂管、定向鉆等非開(kāi)挖方式從深層巖石通過(guò)。在西氣東輸三線(xiàn)中段（中衛—吉安）項目陜、甘、寧段，我們一共針對55處地災治理點(diǎn)進(jìn)行了單出圖設計。

針對上述地震斷裂帶及不良地質(zhì)區的管道，我們采取技防措施對土體位移、管道位移、管道應力應變進(jìn)行實(shí)時(shí)監控�；�于干涉合成孔徑雷達技術(shù)的土體滑坡預警模型和基于北斗定位技術(shù)的管道本體位移監測兩項新技術(shù)成果在剛投產(chǎn)的西氣東輸三線(xiàn)中段（中衛—吉安）項目陜西段工程秦嶺山區管道地質(zhì)災害預警監測中得到了成功運用。

管道保護法第十三條還規定新建管道選線(xiàn)與建筑物、構筑物、鐵路、公路等應保持國家技術(shù)規范強制性要求的保護距離。由于目前缺少相關(guān)標準，當管道選線(xiàn)與建構筑物間距不足時(shí)，我們會(huì )通過(guò)外協(xié)賠補償方式與產(chǎn)權人協(xié)商進(jìn)行拆除；與鐵路并行或交越時(shí)，會(huì )根據設計規范采取加強級鋼管提高安全系數，設置地面警示標識，設置管道排流設施消除雜散電流干擾；管道穿越港口、航道時(shí)還會(huì )組織專(zhuān)題論證或者專(zhuān)項安全評價(jià)；架空電纜采用協(xié)商賠補償遷改的方式或者在管道上增加排流設施確保管道運行安全；埋地電纜、光纜在施工期間采取敷設鋼板或打鋼板樁隔離等方式避免管道施工對纜線(xiàn)造成損壞。

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)管道保護法第十三條規定，建議國家有關(guān)部門(mén)盡快制定保護距離標準，行政許可事項與目前已開(kāi)展的專(zhuān)項評價(jià)結合進(jìn)行，盡量簡(jiǎn)化審批程序。防護方案應經(jīng)科學(xué)論證，既要防止敷衍了事，也要防止因過(guò)度防護導致投資成本增加的情形。如西氣東輸四線(xiàn)（吐魯番—中衛）穿越鐵路37次、高速公路和二級以上公路57次，數次以非開(kāi)挖方式穿越河流和不可移動(dòng)文物，由于缺乏具體標準，有的產(chǎn)權單位要求采取的防護措施安全系數或安全冗余過(guò)高，導致投資成本大幅增加。一些地方政府主管部門(mén)在組織專(zhuān)家進(jìn)行專(zhuān)項安全評價(jià)論證或者專(zhuān)項安全評價(jià)批復時(shí)，有時(shí)也會(huì )提出一些超出規范標準的要求。這就要求我們要與相關(guān)各方做好溝通協(xié)調，在確保管道和對方安全的前提下盡量節約投資，實(shí)現管道建設與地方發(fā)展雙贏(yíng)。

作者簡(jiǎn)介：王有發(fā)，1987年生，工程師，中國石油大學(xué)（北京）油氣儲運工程專(zhuān)業(yè)、英語(yǔ)專(zhuān)業(yè)雙學(xué)士學(xué)位。主要從事油氣長(cháng)輸管道工程建設工作。聯(lián)系方式：332381541@qq.com。

高濤（陜西省天然氣股份有限公司高級工程師）：

新建管道選線(xiàn)因受地理條件限制，對風(fēng)險地段需要避開(kāi)或采取“保護距離”措施的情形比較普遍。例如我公司某新建項目全長(cháng)220余公里管段內分布有地震斷裂帶、地質(zhì)災害區、大中型河流、軍事管理區、各類(lèi)保護區、采礦區及等級公路、鐵路、高壓電力走廊等特定場(chǎng)所共計146處，其中難以繞避或需要保持保護距離的場(chǎng)所多達84處。按照管道保護法第十三條規定，不能避開(kāi)或達到規定保護距離的，管道企業(yè)應制定防護方案。但在目前缺乏防護標準的情況下，如何制定出兼顧各方且合理可行的防護方案著(zhù)實(shí)是一件考驗建設者們智慧的事情，也使得主管部門(mén)在審批決策時(shí)感到無(wú)據可依。為此企業(yè)耗費大量時(shí)間、精力，付出了巨額資金，效果卻并不盡人意。

那么如何制定保護距離標準和相關(guān)防護方案？我認為應遵循“安全第一、合規合法、兼顧利益”的原則開(kāi)展工作，從“企業(yè)實(shí)踐”到“地方試點(diǎn)”，再到“國家強制”的漸進(jìn)路徑，確保管道保護法維護國家能源安全和公共安全的“雙重目標”完整實(shí)現。具體而言，在技術(shù)層面，要制定“受限區域”分類(lèi)清單，引入量化風(fēng)險評估，確保標準和方案能將風(fēng)險控制在“可接受水平”范圍內。同時(shí)，應建立“風(fēng)險分級—防護措施”矩陣，將風(fēng)險與防護措施對應起來(lái)，在滿(mǎn)足防護需求的基礎上，避免過(guò)度資源浪費，力爭做到風(fēng)險與措施“可知、可防、可控”。在執行層面，要鼓勵龍頭企業(yè)結合實(shí)際制定高水平企業(yè)標準，為行業(yè)樹(shù)立標桿，在經(jīng)歷一段時(shí)期理論和實(shí)踐經(jīng)驗總結的基礎上，修訂、補充、完善后推動(dòng)地方性標準的建立及試點(diǎn)，并為后續國家標準制定積累經(jīng)驗。在協(xié)同層面，應建立標準制定多部門(mén)協(xié)同機制，匯聚政府主管部門(mén)、管道企業(yè)、科研院所、設計和評價(jià)機構等專(zhuān)業(yè)力量，共同參與標準討論和編制，達成跨部門(mén)共識并積極向相關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì )群體征詢(xún)意見(jiàn)，確保標準的權威性與廣泛適用性。

有了統一可執行的標準，防護方案的制定和審批就有了依據。具體到政府審批環(huán)節，我認為可以借鑒相關(guān)專(zhuān)項批復的流程，從而切實(shí)推進(jìn)第十三條的落地。例如：在前述項目地震專(zhuān)項調查過(guò)程中，新建管道不可避免與沿線(xiàn)6條地震斷裂帶產(chǎn)生垂直交叉。在繞行、跨越等方式不可行的條件下，我們會(huì )同地震評估單位、設計單位對該區段進(jìn)行了專(zhuān)項風(fēng)險因素分析、事故影響分析、應急措施制定，采用大應變鋼管、增加管道壁厚、埋設應力應變光纜等措施提升管道本質(zhì)安全及檢測手段將風(fēng)險控制到可接受范圍內，同時(shí)邀請地震、安全評價(jià)等方面專(zhuān)家提前介入指導，形成了地震斷裂帶專(zhuān)項防護方案。經(jīng)報審、專(zhuān)家評審、主管部門(mén)審批等流程，順利取得相關(guān)批復。

值得注意的一點(diǎn)是，防護方案的審批可以借鑒專(zhuān)項報告審批流程，但仍應注意兩者的區別。專(zhuān)項報告如同“診斷書(shū)”，負責回答“是什么”和“為什么”的問(wèn)題，通過(guò)系統分析識別特殊地段及管道風(fēng)險因素，論證其合規性與總體風(fēng)險，輸出定性結論。防護方案則是“處方”，針對特殊地段防護方案，回答“怎么做”的問(wèn)題，提出具體可行的工程與管理措施。二者呈現遞進(jìn)關(guān)系，專(zhuān)項評估是前提和依據，防護方案是深化和落實(shí)，防護方案中每項工程措施，都應以專(zhuān)項報告的數據和結論為支撐。

此外，為了縮短審批周期，落實(shí)政府“放管服”的改革思路，可將防護方案作為安全預評價(jià)專(zhuān)項的一個(gè)專(zhuān)章或附件來(lái)落地，其與安全預評價(jià)專(zhuān)項評估的核心任務(wù)高度契合。通過(guò)“同步編制、一并報審”的模式，既可以?xún)?yōu)化審批流程縮短周期，又能確保防護措施與主體工程同步設計、同步實(shí)施、同時(shí)投入使用，真正實(shí)現從風(fēng)險識別到防控措施落實(shí)無(wú)縫銜接。

作者簡(jiǎn)介：高濤，1981年生，高級工程師，先后畢業(yè)于西安石油大學(xué)土木工程專(zhuān)業(yè)、油氣儲運專(zhuān)業(yè)，主要從事天然氣長(cháng)輸管道建設工作。聯(lián)系方式：329151329@qq.com。

劉珊珊（延長(cháng)石油集團管道運輸公司工程管理部副經(jīng)理）：

為貫徹落實(shí)管道保護法第十三條關(guān)于“管道建設選線(xiàn)應當避開(kāi)地震活動(dòng)斷層和容易發(fā)生洪災、地質(zhì)災害的區域”的規定，為保障新建管道在無(wú)法避開(kāi)上述區域的情形下，能夠有效滿(mǎn)足管道保護要求，從而保證管道建設順利進(jìn)行，應科學(xué)制定防護方案，通過(guò)精準設計與行政許可的高效協(xié)同，實(shí)現這一目標。

應突破標準模板，轉向基于特定風(fēng)險的定制化系統解決方案。

從管道本體看，應采取“一管一策”。對于原油管道，采用“3PE防腐+陰極保護”組合，在偏遠山區，優(yōu)選犧牲陽(yáng)極法實(shí)現免維護保護，在土壤環(huán)境多變的河谷區則采用可調制的強制電流法，形成動(dòng)態(tài)防護閉環(huán)。對于天然氣管道，采用加厚管壁設計，以抵御山地落石與地質(zhì)應力。在地質(zhì)活動(dòng)活躍區，部署柔性接口管段，通過(guò)其撓性設計吸收地殼形變，防止管體脆性斷裂。

從外部防護看，在人口或交通密集區，依據風(fēng)險評估模型科學(xué)布設防護墩。對關(guān)鍵管段，加裝內部填充緩沖材料的鋼制套管，以物理隔離方式抵御外部沖擊與施工干擾。護坡植被選擇需遵循“固土且無(wú)害”原則（如陜北地區選用淺根系的沙棘）。同時(shí)，嚴格執行“檢測—評估—整改—復查”的完整性管理閉環(huán)，確保防護體系持續有效。

從監測預警看，構建智慧感知與響應網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現從“人防”到“技防”的升級。沿管線(xiàn)布設振動(dòng)光纖，通過(guò)算法精準識別威脅性施工；運用無(wú)人機與紅外熱成像技術(shù)，定期巡查人工難至區域，及時(shí)發(fā)現隱患。將AI視頻監控、SCADA系統與智慧平臺打通，實(shí)現異常工況與現場(chǎng)畫(huà)面的聯(lián)動(dòng)報警，指導精準應急處置。

實(shí)現行政許可的流程優(yōu)化，達到“最小合規成本、最高審批效率”。

在選線(xiàn)初期，組建多專(zhuān)業(yè)團隊，利用遙感地質(zhì)資料與實(shí)地踏勘，主動(dòng)識別并標注“高風(fēng)險區段”，為路由論證提供堅實(shí)基礎。對無(wú)法避讓的區段，提前進(jìn)行專(zhuān)項勘察，并形成多方案技術(shù)經(jīng)濟比選，用扎實(shí)的數據證明“避讓不可行”，并展示“如何才安全”。

管道企業(yè)要主動(dòng)與政府主管部門(mén)協(xié)調溝通，詳細匯報說(shuō)明地形限制的具體情況、防護方案的核心設計思路及安全保障措施，了解掌握有關(guān)部門(mén)對項目審批的重點(diǎn)關(guān)注方向，如生態(tài)保護要求、安全冗余標準等，及時(shí)調整方案細節，避免因方向偏差導致返工，實(shí)現“精準報批”。針對技術(shù)復雜度較高的防護方案，聘請行業(yè)內權威專(zhuān)家或具備專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的第三方機構開(kāi)展內部咨詢(xún)與預評審。專(zhuān)家團隊從技術(shù)可行性、安全可靠性、合規性等方面提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)，幫助完善方案細節。將專(zhuān)家評審意見(jiàn)作為方案附件提交，能增強方案的可信度，大幅提升在正式評審中的通過(guò)率，同時(shí)彌補企業(yè)內部技術(shù)短板。歸檔過(guò)往成功獲批的復雜地形管道防護方案、專(zhuān)家評審意見(jiàn)、行政許可決定書(shū)及評審會(huì )議紀要，按地形類(lèi)型、輸送介質(zhì)分類(lèi)整理，形成標準化案例模板。后續新項目啟動(dòng)時(shí)，可快速檢索同類(lèi)案例，參考成熟的設計思路與審批溝通技巧，避免重復“踩坑”，持續提升整體許可辦理效率。

通過(guò)本體安全的精準強化、外部屏障的系統構建及智能監測的全面覆蓋，構筑超越距離約束的本質(zhì)安全體系，結合前期風(fēng)險預判、審批策略溝通與經(jīng)驗高效復用，打通行政許可的快速通道，保障項目安全、高效推進(jìn)。

作者簡(jiǎn)介：劉珊珊，1986年生，經(jīng)濟師，工程師，本科，主要從事油氣長(cháng)輸管道項目建設管理工作。

楊偉英（云南大成安全技術(shù)服務(wù)有限公司技術(shù)負責人）：

管道保護法第十三條規定：管道建設的選線(xiàn)應當避開(kāi)地震活動(dòng)斷層和容易發(fā)生洪災、地質(zhì)災害的區域，與建筑物、構筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設施、軍事設施、電纜、光纜等保持本法和有關(guān)法律、行政法規以及國家技術(shù)規范的強制性要求規定的“保護距離”。目前看，相關(guān)法律、行政法規及國家技術(shù)規范還沒(méi)有作出相關(guān)規定，從而給第十三條的實(shí)施帶來(lái)了較大的困難。從現行的GB 50251《輸氣管道工程設計規范》與GB 50253《輸油管道工程設計規范》看，兩部國家標準均以管道保護法第三十條關(guān)于管道中心線(xiàn)兩側各5米地域范圍內禁止修建建筑物、構筑物等危害管道安全行為為依據，要求埋地管道中心線(xiàn)與建（構）筑物的最小距離不應小于5米。這個(gè)依據是否合理有待討論，但必須明確的是，這一距離要求只是從保證管道免受外部侵害的目的出發(fā)，并不是保護距離的概念。該標準無(wú)法作為政府部門(mén)按照管道保護法第十三條規定，履行行政許可的依據。因此建議國家有關(guān)部門(mén)盡快制定有關(guān)保護距離的強制性技術(shù)規范，以便政府部門(mén)和管道企業(yè)以及技術(shù)服務(wù)機構能夠準確貫徹法律規定，從而當新建管道選線(xiàn)不能滿(mǎn)足保護距離要求時(shí)，能夠科學(xué)制定防護方案，保障管道周邊的公共安全。

保護距離是管道保護法提出的一個(gè)全新的概念，著(zhù)重考慮一旦管道發(fā)生失效，要在時(shí)間和空間上留一定緩沖，以保證管道失效后影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現群死群傷的嚴重后果。但它又不是安全距離的概念，更不是距離的概念。

現階段，相關(guān)法律、行政法規及國家技術(shù)規范均未明確管道與航道、港口、市政設施、軍事設施之間的保護距離，僅GB 50253規定：“原油、成品油管道與軍工廠(chǎng)、軍事設施、炸藥庫、國家重點(diǎn)文物保護設施的最小距離應同有關(guān)部門(mén)協(xié)商確定�！贬槍εc各類(lèi)場(chǎng)所的保護距離設定，提出以下幾點(diǎn)建議。

鐵路：GB 50253規定埋地輸油管道與鐵路中心線(xiàn)并行距離不應小于25米，GB/T 34346―2017《基于風(fēng)險的油氣管道安全隱患分級導則》規定地上管道與鐵路中心線(xiàn)不應小于50米，輸油管道保護距離可參照該距離；GB 50251和GB/T 34346規定輸氣管道與鐵路用地邊界距離3米，顯然距離偏小，應重新確定輸氣管道與鐵路的保護距離。

公路：GB/T 34346規定輸油管道與高速公路、一二級公路并行時(shí)，與公路用地邊界不應小于10米，與三級及以下公路用地邊界不應小于5米，可參考；GB 50251和GB 50253規定輸氣、輸油管道與公路用地邊界不（宜）應小于3米，顯然距離偏小，應重新確定油氣管道與公路的保護距離。

航道：根據通航船體規模，設定跨越管道的最小凈空保護距離。穿越管道則按GB 50423―2015《油氣輸送管道穿越工程設計規范》的埋深要求確定保護距離。

港口：依據港口功能（如危險化學(xué)品集散港、客運港等），從油氣管道泄漏事故的安全影響范圍與風(fēng)險等級出發(fā)，設定與港口的保護距離。

市政設施：供水、供電等地面設施可參照建（構）筑物保護距離執行；地下管廊及管道除滿(mǎn)足GB 50251和GB 50253的間距要求外，需重點(diǎn)防范泄漏油氣匯入其他管道形成密閉空間的燃爆風(fēng)險，制定強制性規定；公共娛樂(lè )設施、車(chē)站等人員密集場(chǎng)所，應通過(guò)定量風(fēng)險評價(jià)設定保護距離。

軍事設施：參考GB 50253規定，基于事故后果模擬與定量風(fēng)險分析結果，從相互影響角度與軍事設施管理單位協(xié)商確定保護距離。

電纜、光纜：GB/T 34346規定輸油管道與電纜、光纜交叉或并行間距不應小于0.3米，輸氣管道與電纜、光纜交叉或并行間距不應小于0.5米，保護距離設定可參考該距離。

另外，管道保護法第三十一條規定，在既有管道兩側修建人口密集的建筑物，或者易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、存儲場(chǎng)所的，其與管道的距離應當符合國家技術(shù)規范的強制性要求。由于缺少?lài)�家技術(shù)規范的規定，無(wú)法得到有效執行。保護距離標準的制定，將有利于該條款的貫徹落實(shí)。

作者簡(jiǎn)介：楊偉英，1978年生，高級工程師，2003年畢業(yè)于長(cháng)沙理工大學(xué)，長(cháng)期從事安全技術(shù)服務(wù)工作，主要研究方向是油氣儲運安全。