陳東生 張五月

陜西省天然氣股份有限公司

 

摘要：基于天然氣長(cháng)輸管道工程的特殊性和復雜性，其建設和運行用地既涉及永久建設用地、臨時(shí)建設用地，還涉及管道地下通過(guò)所涉及的通行保護用地�，F行《石油天然氣管道保護法》未明確管道企業(yè)通過(guò)土地權利人土地并對該土地使用作出限制的權利來(lái)源，導致實(shí)踐中雙方之間爭議不斷，管道上方違法占壓和施工挖掘損壞管道的安全隱患頻發(fā)。文章立足于現行立法規范和管道通行保護用地特點(diǎn)，借鑒其他國家、地區實(shí)踐經(jīng)驗，提出設立公共地役權制度對天然氣管道通行保護用地規范進(jìn)行完善的建議。

關(guān)鍵詞：天然氣長(cháng)輸管道；通行保護用地；制度規范；公共地役權

 

天然氣管道運輸是銜接國民經(jīng)濟上下游協(xié)調發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節，是關(guān)系社會(huì )公眾生產(chǎn)生活的基本保障，是國家的重要基礎設施和民生工程。近些年，我國石油天然氣管道建設取得了長(cháng)足進(jìn)步和積極成效，管網(wǎng)規模躋身世界前列。國家發(fā)展改革委、國家能源局《中長(cháng)期油氣管網(wǎng)規劃》提出，在2030年實(shí)現全國油氣管網(wǎng)基礎設施較為完善，天然氣利用逐步覆蓋至小城市、城郊、鄉鎮和農村地區。為了實(shí)現這一目標，在天然氣管道建設已取得一定成果并持續高速發(fā)展的同時(shí)，配套的用地管理立法規范至關(guān)重要。

但是，現行法律體系對于管道運行期間管道通行保護用地中管道企業(yè)的權利來(lái)源、與土地權利人的權責劃分，始終缺少明確的制度規范，給管道的前期建設和運行保護帶來(lái)較大阻礙，經(jīng)常出現管道上方違法占壓安全隱患風(fēng)險和管道企業(yè)重復補償情形。為配合天然氣管道的高質(zhì)量快速發(fā)展，管道通行保護用地制度規范亟須立法完善。鑒于此，文章根據天然氣管道通行保護用地特點(diǎn)及立法現狀，在我國現行《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)民法典、土地管理法、管道保護法）等相關(guān)法律法規立法基礎上，借鑒其他國家、地區立法經(jīng)驗，提出通過(guò)設立公共地役權制度完善天然氣管道通行保護用地規范的思考和建議。

1  天然氣長(cháng)輸管道通行保護用地特殊性

天然氣長(cháng)輸管道工程屬于線(xiàn)性工程，建設內容主要包括管道和場(chǎng)站、閥室等附屬設施，其中場(chǎng)站、閥室屬于地上永久建筑，其用地問(wèn)題有永久建設用地制度予以規范。管道通常是地下敷設，管道建設期間的敷設施工用地問(wèn)題，有臨時(shí)用地制度予以規范；管道運行期間的用地問(wèn)題，包括通行用地和保護用地問(wèn)題，到目前為止，現行立法尚無(wú)具體明確的制度規范。

根據管道保護法規定，在管道運行期間，無(wú)論管道企業(yè)是否取得土地使用權，基于管道安全保護需要，土地權利人對管道中心線(xiàn)兩側一定范圍（0～1000米）土地使用權利將受到法定限制。如管道保護法第三十條規定，管道中心線(xiàn)兩側各5米范圍內不得種植可能損害管道的深根植物，不得進(jìn)行挖掘施工，不得修建建筑物或構筑物。由此可知，管道保護（限制）用地是因為管道通行所導致的，且管道保護法關(guān)于土地權利人使用土地的限制規定未區分通行帶和保護帶，管道通行帶用地和保護帶用地對土地權利人的限制是相同的，因此，可將管道通行用地和保護用地作為一個(gè)整體進(jìn)行探討和研究。本文所述管道通行保護用地，即指地下敷設管道在運行期間永久占用（通行帶）、對土地權利人使用土地作出限制（通行帶和保護帶）的土地。

相較于永久建設用地、臨時(shí)建設用地，管道通行保護用地的最顯著(zhù)特點(diǎn)是：管道通行保護用地不要求改變土地使用權權屬，卻對土地權利人使用土地作出限制，且該限制具有強制性和永久性（貫穿于管道運行期間）。

2  現行管道通行保護用地立法存在的問(wèn)題

天然氣管道通行保護用地的法律淵源主要為民法典、土地管理法、管道保護法等相關(guān)法律法規及政策規定。

2.1  土地管理法規定的永久用地和臨時(shí)用地制度均難以解決管道通行保護用地問(wèn)題

實(shí)踐中，天然氣管道建設通過(guò)土地基本為集體農用地，根據管道保護法規定，原則上只要村民不在管道中心線(xiàn)兩側5米范圍種植深根植物或挖掘施工、搭建溫室大棚或其他建（構）筑物，基本就可滿(mǎn)足管道通行保護要求。若采用永久用地制度解決管道通行保護用地問(wèn)題，雖可解決管道企業(yè)的土地權利來(lái)源問(wèn)題，但存在如下弊端：①需要經(jīng)過(guò)征收和出讓程序（部分地區天然氣管道建設項目永久用地供地方式為劃撥），且管道用地呈線(xiàn)形分布，牽涉被征收人多且分散，征收周期長(cháng)、成本高；②土地使用權權屬發(fā)生變更，原土地權利人對土地的合法利用（不實(shí)施法定禁止行為）不復存在，而管道企業(yè)基于管道通行保護對土地限制的程度不大，原本無(wú)需取得完整的土地使用權，這便形成土地資源浪費。因此，永久建設用地制度不適宜管道通行保護用地。

臨時(shí)建設用地使用期限一般不超過(guò)2年，而管道通行保護對土地使用的限制貫穿于管道運行全生命周期（一般為30年）。因此，臨時(shí)建設用地制度僅可解決管道建設期間施工用地問(wèn)題，無(wú)法解決管道通行保護用地問(wèn)題。

2.2  管道保護法立法規定及實(shí)踐中產(chǎn)生的“只補不征”方式亦難以解決管道通行保護用地問(wèn)題

管道保護法第十四條第二款規定：“依法建設的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時(shí)土地的用途給予補償�！苯Y合該法第二十八條至第三十七條規定可知，管道保護法規定僅從管道運行保護監管角度對土地權利人土地使用作出限制，卻沒(méi)有對管道企業(yè)對土地權利人土地使用進(jìn)行限制的權利來(lái)源基礎進(jìn)行明確。該立法現狀存在如下問(wèn)題：立法規定僅是基于管道公益性屬性和保護要求，在管道通行保護和土地權利人之間構建了公法上單向型的“禁止－處罰”關(guān)系，沒(méi)有在管道企業(yè)和土地權利人之間形成私法上雙向型的“權利—義務(wù)”關(guān)系。管道企業(yè)因影響土地權利人使用土地向土地權利人進(jìn)行補償后，是否獲得了對土地進(jìn)行利用的某種用益物權，缺少制度規范，導致管道企業(yè)“私權利”保障缺失[1]。由于在立法上缺少“私權利”保障，單純依據課以土地權利人禁止性義務(wù)并依靠“公權力”監管保障，往往力有不逮。如實(shí)踐中，發(fā)改部門(mén)往往將管道企業(yè)上報的管道占壓隱患交由管道企業(yè)自行處理，較少行使公權力責令土地權利人消除管道占壓隱患，但管道企業(yè)不享有公權力，現行立法又未明確賦予其私權利，給管道企業(yè)保護管道安全、消除占壓隱患帶來(lái)較大阻礙。

基于管道保護法立法現狀，實(shí)踐中便產(chǎn)生了“只補不征”方式，即由管道企業(yè)和土地權利人簽訂補償協(xié)議，對土地權利人土地利用受影響進(jìn)行補償，進(jìn)而獲得通過(guò)土地權利人土地以及對土地權利人土地使用進(jìn)行限制的權利。但是，由于缺少立法規范，“只補不征”方式在實(shí)踐中經(jīng)常出現以下問(wèn)題和糾紛：①多數管道企業(yè)將管道通行保護用地補償理解為臨時(shí)用地補償，僅在管道建設之前簽訂臨時(shí)用地補償協(xié)議，且協(xié)議約定補償范圍只包括管道建設之前的地上附著(zhù)物補償和臨時(shí)用地期間的土地使用補償，未包括臨時(shí)用地期限屆滿(mǎn)后對于土地權利人土地使用受影響的補償；②簽訂補償協(xié)議需要取得土地權利人的同意，實(shí)踐中雙方關(guān)于補償標準、補償年限經(jīng)常出現爭議，加之管道通行保護用地呈線(xiàn)狀分布，涉及土地權利人多且分散，協(xié)商難度大，經(jīng)常出現協(xié)商僵局；③經(jīng)常出現土地權利人在獲得補償當下消除管道占壓隱患，幾年后又重新實(shí)施影響管道安全的占壓行為并重復主張補償的情形，顯著(zhù)增加了協(xié)調成本。

因此，管道保護法立法規定及實(shí)踐中產(chǎn)生的“只補不征”方式均難以解決管道通行保護用地問(wèn)題。亟須通過(guò)立法對管道企業(yè)通行保護用地的權利基礎、管道企業(yè)與土地權利人的權責劃分予以制度化。

3  公共地役權制度有利于解決當前管道通行保護用地困境

3.1  目前行業(yè)提出的主要解決方式

針對現行立法關(guān)于天然氣管道通行保護用地規范的不足，管道行業(yè)提出了多種解決方案，歸納起來(lái)主要有建設用地使用權分層、相鄰關(guān)系、管道通過(guò)權、地役權、公共地役權等。

建設用地使用權分層設立。來(lái)源于民法典第三百四十五條規定的“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。但是，該方案僅限于建設用地，不適用于農用地，且要求管道企業(yè)取得地下建設用地使用權，不僅將管道企業(yè)與土地權利人之間的關(guān)系和用地程序復雜化，還增加了管道企業(yè)的管道通行保護用地成本。

相鄰關(guān)系。是指相鄰不動(dòng)產(chǎn)權利人基于相鄰關(guān)系所負有的互相容忍和提供便利的權利和義務(wù)。但是，相鄰關(guān)系要求的提供便利義務(wù)是法定的、無(wú)償的，也應是容忍要求最低的，無(wú)法解決管道企業(yè)通過(guò)他人土地并對土地使用進(jìn)行限制并補償這一用地模式。

管道通過(guò)權。第一次正式提出是在《國土資源部關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復函》（國土資函〔2001〕327號），復函稱(chēng)管道工程竣工后，建設單位享有管道地下通過(guò)權。其權利、義務(wù)可采取由取得管道地下通過(guò)權權利人與有關(guān)縣、市人民政府土地行政主管部門(mén)簽訂地下通過(guò)權合同的方式約定。但是，該函件是針對西氣東輸的規范性文件，缺少上位法依據，已于2010年廢止。且該方式要求管道企業(yè)與政府部門(mén)簽訂合同，忽略了土地權利人的利益，但若在簽訂主體中加入土地權利人，則易造成協(xié)商僵局[1]。

地役權。以需役地人和供役地人的合意為基礎，該方案仍要征得供役地人即土地權利人的同意，不符合管道通行保護用地的“公益性”屬性要求，且管道工程為線(xiàn)性工程，涉及土地權利人多且分散，這就要求管道企業(yè)要分別與眾多土地權利人協(xié)商并取得其同意，大大增加了協(xié)商成本且容易造成協(xié)商僵局。

公共地役權。是指基于公共利益需要，土地權利人應當容忍在自己土地上設定某種負擔的權利[2]。有別于“意定性”的傳統地役權，公共地役權既具有“公益性”“行政性”“強制性”特征，也可在管道企業(yè)與土地權利人之間建立私法上的民事權利義務(wù)關(guān)系。尤其適用管道工程、電力線(xiàn)路等對保護區土地利用有特別限制的公益性線(xiàn)性基礎設施。

3.2  公共地役權制度可有效解決管道通行保護用地需求

（1）公共地役權制度能有效避免管道企業(yè)與土地權利人的協(xié)商僵局。公共地役權的設立目標為公共利益需要，具有行政強制性，可有效解決實(shí)踐中的最大難題，即管道企業(yè)難以解決與土地權利人就管道通行保護達成一致的“締約難”問(wèn)題。

（2）實(shí)現管道企業(yè)與土地權利人充分有效利用土地。在具備“強制性”特征的同時(shí)，公共地役權不要求征收土地，土地權利人仍可在不影響管道安全的范圍內使用土地，而管道安全要求土地權利人對土地使用的讓渡通常比較有限。因此，公共地役權可在土地不完全喪失功能的前提下實(shí)現管道安全保護需求，實(shí)現土地資源充分利用。

（3）明確了管道企業(yè)的私權利及私權利救濟途徑。公共地役權制度明確了管道企業(yè)的權利即公共地役權，土地權利人在使用土地時(shí)不僅要考慮公法上的“禁止—處罰”關(guān)系，還要考慮與管道企業(yè)之間形成的私法上的“權利—義務(wù)”關(guān)系。在發(fā)生管道占壓隱患爭議時(shí)，管道企業(yè)不僅可基于公法上的“禁止—處罰”關(guān)系請求管道行政主管部門(mén)對土地權利人違法行為作出處理，也可基于公共地役權確立的“權利—義務(wù)”關(guān)系通過(guò)民事維權途徑進(jìn)行救濟。

（4）較好平衡管道“公益性”和土地“財產(chǎn)性”特征。管道“公益性”特征要求管道通行保護用地不以土地權利人同意為前提，土地“財產(chǎn)性”特征又強調土地作為土地權利人合法財產(chǎn)依法受保護，兩者之間具有一定沖突。通過(guò)設立公共地役權，可由管道企業(yè)和土地權利人簽訂協(xié)議理順雙方權責，避免過(guò)分強調管道公共利益屬性和強制性，導致雙方“權利—義務(wù)”模式變?yōu)椤肮芾怼�服從”模式�?o:p>

綜上，通過(guò)設立公共地役權制度，管道企業(yè)在支付完補償款后獲得的私權利將得以明確，并具有立法保障。兼顧了管道的公益性與土地的財產(chǎn)性，既可實(shí)現土地資源的有效利用，也可有效解決管道企業(yè)與土地權利人之間的管道通行保護用地權利義務(wù)糾紛，高度契合管道通行保護用地需求。

3.3  部分國家和地區的實(shí)踐表明，公共地役權是可行制度

美國、俄羅斯、法國、荷蘭、瑞士、巴西、智利等國家以及我國臺灣地區、香港特別行政區、澳門(mén)特別行政區的立法實(shí)踐表明公共地役權制度是解決天然氣管道通行保護用地問(wèn)題的可行制度。

美國于1861年通過(guò)了統一保護地役權制度法案，規定保護地役權是不動(dòng)產(chǎn)持有人對于該不動(dòng)產(chǎn)施加積極或消極義務(wù)后所享有的一項非占有性權益。緬因州在此基礎上于2007年通過(guò)了美國第一部地役權改革法案，該法案在保護地役權登記、保護地役權的監管、補充執法、法案的修訂和終止、土地合并與處理稅產(chǎn)等五個(gè)方面改革了保護地役權制度，成功構建了保護地役權制度的支撐體系，被認為是一次成功的法治實(shí)踐[3]。

俄羅斯聯(lián)邦土地法典第四章第二十三條將地役權區分為私人地役權與公共地役權。俄羅斯民法學(xué)者一般認為，公共地役權與民法傳統中的人役權、地役權概念間存在顯著(zhù)區別，不是一種單獨的他物權類(lèi)型，而是對供役地（或其他財產(chǎn)）所有權的限制措施[4]。

法國“行政地役權”包括“城市規劃地役權”和“公用地役權”兩種�！俺鞘幸巹澋匾蹤唷笔侵腹┮鄣厣系呢摀�或限制來(lái)源于國家或地方城市規劃；“公用地役權”中供役地上的負擔或限制來(lái)源于以公眾利益為目的的眾多法律[6]。

3.4  我國具備設立公共地役權的法理基礎

我國民法典雖然沒(méi)有規定公共地役權，但具有相應的法理基礎，如地役權和相鄰關(guān)系。公共地役權便是介于地役權和相鄰關(guān)系之間的一種權利，是兩項權利的完美結合，即公共地役權相當于相鄰關(guān)系中的“法定性”“強制性”與地役權中的“合同性”“雙方權利義務(wù)對等性”的完美結合。管道保護法第十四條第二款規定具有該種結合的雛形。

綜上，公共地役權是解決管道通行保護用地問(wèn)題的最佳制度，但要想充分發(fā)揮該制度優(yōu)勢，除確立公共地役權這一權利類(lèi)型外，還需有完善的配套制度，如申請制度、權責邊界、補償標準、審查制度、確權制度、登記制度、監管制度、終止制度等。

4  結語(yǔ)

土地使用權作為用益物權依法受保護，天然氣管道建設系民生工程，惠及社會(huì )公眾，其公益性屬性及線(xiàn)性建設特點(diǎn)要求管道企業(yè)可穿越他人土地并限制他人土地使用。如何平衡土地權利人個(gè)人用益物權保護和社會(huì )公眾公共利益保障，同時(shí)明確管道企業(yè)穿越他人土地并限制他人土地使用的權利基礎、理順管道企業(yè)和土地權利人關(guān)系和權責劃分，是天然氣管道通行保護用地制度的關(guān)鍵。通過(guò)對比行業(yè)提出的各種土地利用制度，不難發(fā)現公共地役權制度既可平衡管道代表的公共利益和土地權利人的個(gè)體利益，也明確了管道企業(yè)穿越他人土地并限制他人土地使用的權利性質(zhì)和內容，理順了雙方關(guān)系和權責，可較大程度上避免管道占壓隱患并為管道占壓隱患處理提供私權利保障。因此，公共地役權制度是目前解決管道通行保護用地問(wèn)題的最佳制度。

 

參考文獻：

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[2]余紅，羅維宇.油氣管道地下通過(guò)權的法律性質(zhì)與立法表達[J].西南石油大學(xué)學(xué)報(社會(huì )科學(xué)版)，2022，24(1)：1-8.

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[5]李世剛.論架空輸電線(xiàn)路途經(jīng)他人土地的合法性與補償問(wèn)題—兼談中國公用地役權的法律基礎[J].南陽(yáng)師范學(xué)院學(xué)報，2012，11(10)：27-30.

 

作者簡(jiǎn)介：陳東生，碩士研究生，正高級工程師，現任陜西省天然氣股份有限公司黨委副書(shū)記、總經(jīng)理，主要從事天然氣行業(yè)安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、工程建設等工作。聯(lián)系方式：029-86156021，33560062@qq.com。